定海探索工业用地弹性出让 有效提升土地利用效率

　　为进一步加强和改进全区调查研究工作，促进调研成果向工作创新转化，定海区在今年年初面向全区各级机关、事业单位的领导干部、工作人员开展了2015年度优秀调研成果评选活动，参评文章内容涵盖经济、社会、民生等各个方面，具有一定的理论政策水平和决策参考价值。我们从参评的35篇调研文章中，择优选编6篇予以刊登。本期刊登的是获得三等奖的三篇文章。——区政研室

　　近年来，定海经济社会快速发展，土地资源稀缺、供需矛盾突出的同时，仍存在工业用地低效利用甚至闲置等问题，而工业用地50年一次性出让的土地出让机制，进一步加剧了土地资源供需矛盾。因此，改变现有工业用地出让方式，完善工业用地监管、奖励、退出机制已势在必行。市国土局定海分局在对全区工业用地利用现状进行深入调查研究的基础上，以工业用地弹性出让为重点，对如何提高土地利用效率开展了积极探索，提出了有针对性的意见建议。

　　一、定海区工业用地利用存在问题分析

　　(一)工业用地按最 高年限出让不利于土地循环利用。目前我区工业用地普遍按法定最 高出让年限50年一次性出让给企业。但根据对水产品加工业等10类行业企业平均寿命的调查发现，绝大多数企业生存年限远低于土地出让年期，多数只有5-10年，除水产品加工业(10.8年)和纺织、服装及皮革制造业(13.2年)外，其他行业企业平均生存年限都低于10年。由于没有良好的退出机制，生命周期结束后企业不愿退出土地，土地收回难度大。以盐仓街道的1宗工业用地为例，2004年企业取得土地成本不到10万/亩，而2014年政府收回该地块的成本高达143万/亩，相差了13倍。在土地资源日益紧缺的情况下，大量工业用地闲置或低效利用，而新兴高科技企业无地可用，极大制约了土地节约集约利用和产业更新换代。

　　(二)物权化的工业用地使用权不利于土地高效利用。土地出让制度下国有土地使用权物权化使得工业用地成为“稳赚不赔”的良好资产：当经济快速发展和土地供求矛盾突出时，地价潜在上涨空间巨大，使得企业更倾向于土地资产性收益，而不注重提升项目实体投资的产出效益；当企业已处于停产、半停产状态，政府要回收土地时，因为《物权法》等法律规定，也只能在原土地使用权人自愿的基础上进行协商，加大了“腾笼换鸟”难度。

　　(三)工业用地监管、奖励、退出机制缺失不利于土地集约利用。近年来，我区制定出台了一系列促进工业用地节约集约利用的政策措施，但大多侧重于规划管制、审批管理等行政手段，对市场经济手段运用不足，缺乏工业用地节约集约评价机制、奖励机制以及退出机制。这导致缺乏对企业节约集约用地的有力约束，政府运用产业政策引导企业退出用地效果不佳。另外，各地各部门在招商引资中，注重在项目前期引进时提供各项优惠政策，而忽略了项目引进后的“土地产出效益”奖惩政策，容易导致工业企业拿地后粗放、低效利用土地。

　　二、提升土地利用效率的对策建议

　　(一)合理设置工业用地出让年限，建立工业用地弹性年期出让制。在法定最 高出让年限内，根据行业生命周期、产业发展要求和用地企业规模，确定工业用地土地使用权弹性出让指导年期，一般不高于20年。期限届满时，用地单位各项指标若达到节约集约用地标准，仍然正常生产并保持增长态势，可以申请延期使用土地。

　　(二)完善土地有偿使用制度，推行多元化土地供应方式。一是土地使用权“先租后让”模式。将产业园区工业用地土地使用权在一定期限内出租给入园企业使用，与用地企业签订国有建设用地使用权租赁合同，由用地企业支付国有建设用地使用权租金。租赁年限一般为10年。期限届满时，用地企业若达到入园区时承诺的经济指标，可申请续租或以协议出让方式取得土地使用权。二是代建厂房年租模式。由产业园区或下属国资公司通过出让或直接租赁方式取得工业用地国有建设用地使用权，建设标准厂房或者按照产业要求定制厂房，通过“年租”模式租赁厂房给对土地需求量较小的中小企业。

　　(三)建立健全工业用地监管、奖励、退出机制，推动节约集约用地。一是建立全过程集约管理机制。在土地出让合同中可约定项目开工、竣工、投产时间、投资强度、产出效率等，并根据项目的实际情况收取一定比例的履约保证金。对一定期限内未能达到出让合同约定的投入产出效率的，可没收履约保证金或解除出让合同。二是建立工业用地节约集约用地评价、考核制度及财政税收调节机制。对工业用地项目投入产出效率进行综合排名并公布，根据排名情况，进行分类管理；对亩产量、亩均税费明显低于同行业平均水平的企业，实施差别化土地使用税征收标准，提高低效用地企业的土地保有成本，加大对企业闲置低效土地的土地使用税、房产税征收力度，倒逼闲置低效工业企业退出。三是设立节约集约用地奖励专项基金。积极构建基于“土地产出效益”导向的财税激励政策体系，根据工业用地项目投入产出效率的综合排名情况，对排名靠前的企业进行奖励，激励企业集约高效用地。