央企探索管资本新路（产经观察）

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人民日报 2018年11月12日 星期一

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开展国有资本投资、运营公司试点，改革国有资本授权经营体制 央企探索管资本新路（产经观察） 本报记者 刘志强

《 人民日报 》（ 2018年11月12日   19 版）

　　改组组建国有资本投资、运营公司，是以管资本为主改革国有资本授权经营体制的重要举措。2014年7月以来，国务院国资委在10家中央企业中开展了两类公司改革试点，各地也已改组组建了89家投资、运营公司。

　　今年7月，《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（简称《实施意见》）出台，明确了两类公司的功能定位、组建方式、授权机制、治理结构、运行模式等。日前召开的全国国有企业改革座谈会也提出，要突出抓好改革授权经营体制，推动国有资本投资、运营公司试点取得实效。

　　试点改革效果如何，下一步又该如何深化？记者就此采访了多家试点央企和业内专家。

　　明确定位——从生产经营到运作资本

　　两类公司要让国有资本合理流动、优化投向，提高其配置和运营效率

　　目前，大部分央企属于实体产业集团。改组组建的两类公司与其有何区别呢？

　　“以前，我们是投资控股公司，以实体产业为主，项目多集中在重化工业领域，有些该退的舍不得退、该进的不敢进。试点以后，目标更明确、思想也更解放，就是要按照市场化的原则‘进退’‘买卖’。”投资公司试点企业国投公司改革办副主任尚鸣说，若将实业集团比作国民经济的“脊梁”，那么投资公司更像灵活的“双手”，其使命就是通过市场化专业化运作，优化国有资本布局，推动其向经济“命脉”和民生领域集中。

　　优化布局，要求投资公司进退有序，把国有资本配置到最合理的地方去。

　　该退的要主动退。试点之后，国投先后将旗下航运业务、煤炭板块划转、移交给了其他央企。2012年至2016年，通过市场化机制退出320多个不符合发展方向的项目。

　　该进的要积极进。国投发起设立了国家先进制造产业投资基金等，瞄准重点项目、关键领域进行投资。在新能源领域，先进制造基金出资15亿元领投宁德时代，带动了社会资本95亿元。作为投资公司试点，中国五矿也发起设立了五矿产业创新投资基金，首期募资115亿元，将新材料、节能环保、高端制造等作为主要投资方向，目前首批项目已启动。

　　与投资公司讲控制、讲引领不同，运营公司更加讲流动、讲调整。专家表示，过去国有资本流动性较弱，有时就会产生不良和低效无效资产，以及企业债务高企、经营困难等问题，而运营公司则为盘活资产、化解风险提供了让资本“闪转腾挪”的操作平台。

　　2016年9月，运营公司试点企业中国诚通牵头设立了总规模达3500亿元的中国国有企业结构调整基金（“国调基金”）。截至今年8月底，国调基金累计签约金额787亿元，交割金额500亿元，超过九成资金投向了国企，助力国航、电建等央企结构调整，帮助中船重工、中国一重等改革脱困，还参与了中国联通等企业的混改。发挥基金引导带动作用的同时，诚通还担负起化解重大风险的使命——先后托管中冶纸业、中国铁物，创新方式盘活资产，解决了共计近600亿元的金融债务问题。

　　试点中，两类公司眉目渐清，《实施意见》更是对其定位予以明确：与在主业范围内从事生产经营活动的企业集团不同，两类公司并不从事具体的生产经营，而是国有资本市场化运作的专业平台，作用是促进国有资本合理流动，优化国有资本投向，提高国有资本配置和运营效率。

　　同时，二者主要目标各有侧重——投资公司要服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力，以对战略性核心业务控股为主；运营公司则要提升国有资本运营效率、提高国有资本回报，以财务性持股为主。未来，中央企业将主要分为实体产业集团、投资公司和运营公司这三种类型。

　　释放活力——从管得过细到放管结合

　　两类公司以资本为纽带向下授权、规范管理，让子企业释放出更多活力

　　定位、功能、目标变了，企业的管控模式也需相应改变。实体产业集团以产业为纽带，对所属企业的管理有时具有行政性色彩；而不管生产经营、专事资本运作的两类公司则要以资本为纽带，以产权为基础，对所持股企业按照规范的法人治理结构管理。

　　“过去，国投决策权多集中在总部，对子公司管得过多过细，有时一个投资项目的流程得走一个月，以致错过最佳投资契机。今后我们要投资战略性新兴产业，总部不可能对那么多新产业事必躬亲，最好的办法就是向下授权，让听得见‘炮声’的人冲在第一线。”尚鸣告诉记者，为此国投将子公司分为充分授权、部分授权、优化管理三类进行分类授权。

　　在国投电力、国投高新两家子企业，国投实施了“充分授权”，除个别事项外，将投资决策、自主经营、选人用人、薪酬分配等70多个事项“应放全放”。国投电力董事长胡刚表示，“现在，我们的责任重了，依赖心理也弱了，决策速度大幅提升，多年没有进展的海外业务也取得了突破。”

　　“管资本的关键，是要把运营公司与所出资企业的权利边界划得更清楚一些。”中国诚通董事长马正武表示，诚通对所出资企业取消了上下级管理关系，不干预企业自主经营活动，“要更关注整体表现和股东回报，而非具体经营细节，让所出资企业更具活力。”诚通还探索实施了“负面清单”管理，鼓励所出资企业探索员工持股、落实董事会职权、市场化选聘经理人等改革。

　　试点中，不少企业按照“小总部、大产业”的原则界定总部与子公司的权责界限，推动投资运营权利上移、产业经营职能下沉，让子企业真正成为独立市场主体、释放出更多活力。在中国五矿，总部一级职能管理部门被压缩为14个，重点管战略、干部、回报、监督、党建，不干预企业自主经营管理决策。

　　该放的要有序放开，该管的也要科学管好。根据《实施意见》，两类公司要对所出资企业行使股东权利，以出资额为限承担有限责任。诚通通过公司治理渠道履行股东职责，以参加股东会议、审核需由股东决定的事项、发送《管理建议函》或《风险提示函》、保障知情权、股东审计等方式履行积极有限的股东职责，以求授权之后“活而不乱”。国投也同步推行了股权董事制度，总部派出董事由兼职改为专职，做实子公司董事会，确保总部权限“放得下”，二级公司“接得住”“行得稳”。

　　改革攻坚——从管企业到管资本

　　科学界定国资监管边界，通过授权让企业真正自主经营

　　开展两类公司试点的初衷，是为了激发试点企业的活力，也是为了提升国有资本的效率，但更重要的，还是为授权经营体制改革蹚出一条新路来。改革开放以来，我国基本建立了国有资产出资人代表制度，保值增值责任初步得到落实。但是，现行国资管理体制中政企不分、政资不分的问题依然存在，国资监管还有越位、缺位、错位的现象。对此，新一轮国企改革提出“以管企业为主向以管资本为主转变”，改革国有资本授权经营体制，科学界定国资监管的边界，通过授权让企业真正自主经营。这项改革的重要载体就是构建国有资本投资、运营主体，即改组组建两类公司。

　　中国人民大学国企研究中心研究员李锦认为，今后，国资监管机构的指令将主要通过两类公司以市场化方式往下层层传导，规避政府对市场主体的直接干预，促进企业自主经营。

　　两类公司的引入，改变了原有的国资监管框架。根据《实施意见》，两类公司可采取两种模式，或由国资监管机构授予其出资人职责，或由政府直接授予。按此方案，未来国有资本将以资本为纽带，形成权责利相统一的授权链条：第一层是政府或国资监管机构，第二层是在国家授权范围内履行出资人职责的国有独资公司，即两类公司，第三层则是所持股企业。

　　要让新框架真正发挥实效，则需更明确地界定三者间的权责边界。在授权链条上，两类公司向子企业授权的前提是自己手中有相应的权利，而这些权利归根到底又来自国资监管机构的授权。“我们在基金管理公司开展了员工持股改革，对现行国资监管体制有所突破，但国资委允许、支持我们先行先试。”尚鸣表示，正是有了国资委的授权，国投基金公司的运作方式才能和市场基本接轨，管理也才能更科学更规范。

　　正因如此，国资委对试点央企的授权力度很大程度上决定着试点的成效。近年来，作为国有资产出资人代表，国资委以管资本为主推进职能转变。2017年，国资委精简了43项国资监管事项，其中取消26项、下放9项、授权8项，今年又调整了工资总额报备制度等重大事项管理权。根据今年《政府工作报告》，我国还将“制定出资人监管权责清单”。在李锦看来，监管权力清单和责任清单的确定，将使监管边界更加清晰，使监管者把更多精力放到管资本上来。

　　目前，国企改革已经进入了深水区，两类公司试点也将不断深化。“国资委正在结合实际完善方案，研究将更多具备条件的央企纳入两类公司试点。”国资委副主任翁杰明表示，国资委将围绕企业核心功能，在发展战略、企业主业、用人分配及股权激励等方面赋予试点企业更多自主权，同时将着力强化事中事后管理，实现放活与管好的有机统一。

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　　改组组建国有资本投资、运营公司，是以管资本为主改革国有资本授权经营体制的重要举措。2014年7月以来，国务院国资委在10家中央企业中开展了两类公司改革试点，各地也已改组组建了89家投资、运营公司。

　　今年7月，《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（简称《实施意见》）出台，明确了两类公司的功能定位、组建方式、授权机制、治理结构、运行模式等。日前召开的全国国有企业改革座谈会也提出，要突出抓好改革授权经营体制，推动国有资本投资、运营公司试点取得实效。

　　试点改革效果如何，下一步又该如何深化？记者就此采访了多家试点央企和业内专家。

　　明确定位——从生产经营到运作资本

　　两类公司要让国有资本合理流动、优化投向，提高其配置和运营效率

　　目前，大部分央企属于实体产业集团。改组组建的两类公司与其有何区别呢？

　　“以前，我们是投资控股公司，以实体产业为主，项目多集中在重化工业领域，有些该退的舍不得退、该进的不敢进。试点以后，目标更明确、思想也更解放，就是要按照市场化的原则‘进退’‘买卖’。”投资公司试点企业国投公司改革办副主任尚鸣说，若将实业集团比作国民经济的“脊梁”，那么投资公司更像灵活的“双手”，其使命就是通过市场化专业化运作，优化国有资本布局，推动其向经济“命脉”和民生领域集中。

　　优化布局，要求投资公司进退有序，把国有资本配置到最合理的地方去。

　　该退的要主动退。试点之后，国投先后将旗下航运业务、煤炭板块划转、移交给了其他央企。2012年至2016年，通过市场化机制退出320多个不符合发展方向的项目。

　　该进的要积极进。国投发起设立了国家先进制造产业投资基金等，瞄准重点项目、关键领域进行投资。在新能源领域，先进制造基金出资15亿元领投宁德时代，带动了社会资本95亿元。作为投资公司试点，中国五矿也发起设立了五矿产业创新投资基金，首期募资115亿元，将新材料、节能环保、高端制造等作为主要投资方向，目前首批项目已启动。

　　与投资公司讲控制、讲引领不同，运营公司更加讲流动、讲调整。专家表示，过去国有资本流动性较弱，有时就会产生不良和低效无效资产，以及企业债务高企、经营困难等问题，而运营公司则为盘活资产、化解风险提供了让资本“闪转腾挪”的操作平台。

　　2016年9月，运营公司试点企业中国诚通牵头设立了总规模达3500亿元的中国国有企业结构调整基金（“国调基金”）。截至今年8月底，国调基金累计签约金额787亿元，交割金额500亿元，超过九成资金投向了国企，助力国航、电建等央企结构调整，帮助中船重工、中国一重等改革脱困，还参与了中国联通等企业的混改。发挥基金引导带动作用的同时，诚通还担负起化解重大风险的使命——先后托管中冶纸业、中国铁物，创新方式盘活资产，解决了共计近600亿元的金融债务问题。

　　试点中，两类公司眉目渐清，《实施意见》更是对其定位予以明确：与在主业范围内从事生产经营活动的企业集团不同，两类公司并不从事具体的生产经营，而是国有资本市场化运作的专业平台，作用是促进国有资本合理流动，优化国有资本投向，提高国有资本配置和运营效率。

　　同时，二者主要目标各有侧重——投资公司要服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力，以对战略性核心业务控股为主；运营公司则要提升国有资本运营效率、提高国有资本回报，以财务性持股为主。未来，中央企业将主要分为实体产业集团、投资公司和运营公司这三种类型。

　　释放活力——从管得过细到放管结合

　　两类公司以资本为纽带向下授权、规范管理，让子企业释放出更多活力

　　定位、功能、目标变了，企业的管控模式也需相应改变。实体产业集团以产业为纽带，对所属企业的管理有时具有行政性色彩；而不管生产经营、专事资本运作的两类公司则要以资本为纽带，以产权为基础，对所持股企业按照规范的法人治理结构管理。

　　“过去，国投决策权多集中在总部，对子公司管得过多过细，有时一个投资项目的流程得走一个月，以致错过最佳投资契机。今后我们要投资战略性新兴产业，总部不可能对那么多新产业事必躬亲，最好的办法就是向下授权，让听得见‘炮声’的人冲在第一线。”尚鸣告诉记者，为此国投将子公司分为充分授权、部分授权、优化管理三类进行分类授权。

　　在国投电力、国投高新两家子企业，国投实施了“充分授权”，除个别事项外，将投资决策、自主经营、选人用人、薪酬分配等70多个事项“应放全放”。国投电力董事长胡刚表示，“现在，我们的责任重了，依赖心理也弱了，决策速度大幅提升，多年没有进展的海外业务也取得了突破。”

　　“管资本的关键，是要把运营公司与所出资企业的权利边界划得更清楚一些。”中国诚通董事长马正武表示，诚通对所出资企业取消了上下级管理关系，不干预企业自主经营活动，“要更关注整体表现和股东回报，而非具体经营细节，让所出资企业更具活力。”诚通还探索实施了“负面清单”管理，鼓励所出资企业探索员工持股、落实董事会职权、市场化选聘经理人等改革。

　　试点中，不少企业按照“小总部、大产业”的原则界定总部与子公司的权责界限，推动投资运营权利上移、产业经营职能下沉，让子企业真正成为独立市场主体、释放出更多活力。在中国五矿，总部一级职能管理部门被压缩为14个，重点管战略、干部、回报、监督、党建，不干预企业自主经营管理决策。

　　该放的要有序放开，该管的也要科学管好。根据《实施意见》，两类公司要对所出资企业行使股东权利，以出资额为限承担有限责任。诚通通过公司治理渠道履行股东职责，以参加股东会议、审核需由股东决定的事项、发送《管理建议函》或《风险提示函》、保障知情权、股东审计等方式履行积极有限的股东职责，以求授权之后“活而不乱”。国投也同步推行了股权董事制度，总部派出董事由兼职改为专职，做实子公司董事会，确保总部权限“放得下”，二级公司“接得住”“行得稳”。

　　改革攻坚——从管企业到管资本

　　科学界定国资监管边界，通过授权让企业真正自主经营

　　开展两类公司试点的初衷，是为了激发试点企业的活力，也是为了提升国有资本的效率，但更重要的，还是为授权经营体制改革蹚出一条新路来。改革开放以来，我国基本建立了国有资产出资人代表制度，保值增值责任初步得到落实。但是，现行国资管理体制中政企不分、政资不分的问题依然存在，国资监管还有越位、缺位、错位的现象。对此，新一轮国企改革提出“以管企业为主向以管资本为主转变”，改革国有资本授权经营体制，科学界定国资监管的边界，通过授权让企业真正自主经营。这项改革的重要载体就是构建国有资本投资、运营主体，即改组组建两类公司。

　　中国人民大学国企研究中心研究员李锦认为，今后，国资监管机构的指令将主要通过两类公司以市场化方式往下层层传导，规避政府对市场主体的直接干预，促进企业自主经营。

　　两类公司的引入，改变了原有的国资监管框架。根据《实施意见》，两类公司可采取两种模式，或由国资监管机构授予其出资人职责，或由政府直接授予。按此方案，未来国有资本将以资本为纽带，形成权责利相统一的授权链条：第一层是政府或国资监管机构，第二层是在国家授权范围内履行出资人职责的国有独资公司，即两类公司，第三层则是所持股企业。

　　要让新框架真正发挥实效，则需更明确地界定三者间的权责边界。在授权链条上，两类公司向子企业授权的前提是自己手中有相应的权利，而这些权利归根到底又来自国资监管机构的授权。“我们在基金管理公司开展了员工持股改革，对现行国资监管体制有所突破，但国资委允许、支持我们先行先试。”尚鸣表示，正是有了国资委的授权，国投基金公司的运作方式才能和市场基本接轨，管理也才能更科学更规范。

　　正因如此，国资委对试点央企的授权力度很大程度上决定着试点的成效。近年来，作为国有资产出资人代表，国资委以管资本为主推进职能转变。2017年，国资委精简了43项国资监管事项，其中取消26项、下放9项、授权8项，今年又调整了工资总额报备制度等重大事项管理权。根据今年《政府工作报告》，我国还将“制定出资人监管权责清单”。在李锦看来，监管权力清单和责任清单的确定，将使监管边界更加清晰，使监管者把更多精力放到管资本上来。

　　目前，国企改革已经进入了深水区，两类公司试点也将不断深化。“国资委正在结合实际完善方案，研究将更多具备条件的央企纳入两类公司试点。”国资委副主任翁杰明表示，国资委将围绕企业核心功能，在发展战略、企业主业、用人分配及股权激励等方面赋予试点企业更多自主权，同时将着力强化事中事后管理，实现放活与管好的有机统一。

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