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中国城市报 2017年04月10日 星期一

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社会影响力债券：城市治理的新工具

■曹堂哲 陈语 《 中国城市报 》（ 2017年04月10日   第 27 版）

　　21世纪，伴随全球经济社会的快速转型，世界范围内的城市病呈高发之势，人口拥挤、贫富两极分化、交通堵塞、公共卫生恶化及资源短缺等社会问题和环境挑战，日益成为各国城市发展的瓶颈。

　　要有效应对和解决这些城市治理难题，需要大量资金投入，而据二十国集团（G20）成立的全球基础设施中心（GIH）估计，到2030年世界范围基础设施投资市场将存在10至20万亿美元的投资缺口，而每年的投资需求约为2万亿美元，其中半数资金需求无法得到满足。政府、市场和第三部门作为社会问题解决的三种传统方案，共同面临着理念困顿、资金瓶颈、激励乏力和绩效不彰等难题。作为对传统解决方案的超越，社会影响力债券应运而生，成为新时期城市治理的新工具。

　　社会影响力债券已扩展至多国

　　社会影响力债券虽以债券为名，但本质上属于非典型债券，其结构设计更似于期权性质的结构性商品。当社会问题达到预设效果致公共预算节约时，政府履约付款并奖励一部分利润，而当社会问题未达到理想目标时，政府不付款，投资者的原始资金甚至可能全部亏损。明确的社会目标、跨部门协作机制和为成功支付成为社会影响力债券的典型特征。

　　2010年，全球首批社会影响力债券--彼得格勒社会效益债券发行于英国，英国剑桥郡彼得格勒镇（HMP Peterborough）为解决刑满释放人员再犯罪率高企的社会问题，成立于伦敦的非盈利机构“社会金融”（Social Finance,SF）启动了全球首个社会影响力债券试点。该债券从17家基金会募集约500万英镑（约合4800万元人民币）作为起始资金，用于投资“彼得格勒”项目，交付具有专业干预犯罪经验的公益组织圣吉尔斯信托（St Giles St Giles Trust）作为资金执行方使用。最终，项目实施有效降低了彼得格勒地区刑满释放人员的再犯罪率，提升了城市治理水平。

　　自在英国率先实践以来，社会影响力债券迅速扩展至美国、加拿大、墨西哥等世界多个国家。截至目前，全球已发行60余单社会影响力债券，募集资金约2.16亿美元，除用于解决城市治安问题外，还涉及社会保障领域。

　　2016年12月23日，中国首单社会影响力债券——山东省沂南县扶贫社会效应债券在全国银行间债券市场成功发行。该债券采取非公开定向发行方式，募集金额为5亿元，期限10年，专项用于沂南县扶贫特色产业项目、扶贫就业点、扶贫光伏电站、扶贫公共服务和基础设施配套等“六个一”扶贫工程，预计惠及人口将覆盖当地125个贫困村的2.2万群众。这种通过债券工具吸引民间等社会资本参与城市社会问题解决的探索，开创了中国金融创新和社会创新的先河，值得深入研究其工具机理。

　　城市治理新工具

　　历经30多年改革开放，中国在社会经济建设方面取得长足进步，但日趋严峻的社会问题和巨大资金缺口之间的根本性矛盾，要求城市治理者采取新的战略、理念、创意和机制来应对解决。山东省沂南县扶贫社会效应债券对加强市场和第三部门优势互补具有重要作用，是城市治理发展到现阶段的新革命，其变革意义集中体现在以下几个方面：

　　首先，城市治理的协同机制。政府、市场和社会组织在应对社会顽疾时存在组织边界的分割，而社会影响力债券的出现融化了组织间强大的边界，较好地矫正了政府、市场和第三部门在社会领域的失灵问题。山东沂南扶贫社会影响力债券体现了多元主体基于协商合作的协同治理机制：就债券投资方而言，沂南债券的定向投资方为政策性银行和商业机构，区别于国外影响力债券资金多是公共属性的资本；就服务提供方而言，沂南县“六个一”扶贫工程由政府具体实施部门负责社会产品和服务的有效供给，有别于国外社会企业、社会组织提供方的形式；参与主体方面，不仅包括传统的权威主体，即国家和政府，还涵盖市场机构、商业银行和非盈利社会组织等新的治理角色。

　　其次，资金运作的伙伴模式。从筹资生态链考量，社会影响力债券发生于筹资者与投资者双方，但债券发行、投资者注入资金、服务者使用资金和购买社会项目需要系列转化和资金运作过程。沂南县立足脱贫攻坚的民生需求，依法与债券发行方签订了“六个一”扶贫工程政府购买服务协议，约定在存续期内定期向债券发行方采购扶贫服务；同时，沂南县城乡建设发展有限公司作为债券发行方和项目管理方，向5家定向投资机构筹资5亿元，由青岛银行和中国农业银作为主承销商，由沂南县“六个一”扶贫工程部门作为资金使用者和生产者提供社会公共产品和服务；此外，中国扶贫协会作为债券募集资金扶贫效果第三方评估机构对项目的社会效益进行评估；最后，沂南县人民政府作为结果型购买者根据第三方评估效果实行阶梯定价、购买支付。这些分布于供给侧、中介方和需求侧的各类机构形成的多伙伴治理关系，构建了资金流通更公平、效率且可持续发展的创新生态。

　　第三，影响力测量的量化。作为一种“为成功付费”的新型筹资模式，社会影响力债券收益水平与社会效益挂钩。为了核算这类综合性的成果指标，债券投资者或项目管理方通常会聘请相对客观中立的第三方对对服务提供者提供产品和服务的绩效（即目标关联性、成本、产出、结果和影响）进行量化和估值。对公共产品和服务影响力的量化测量是社会影响力债券的关键。

　　山东沂南县扶贫社会影响力证券中，中国扶贫协会作为第三方机构评估债券资金扶贫效果，债券收益根据评估结果相应浮动，浮动区间在3.25-3.95%之间。这种基于成果支付的结果导向，以创新、严密的合作形式达到多方的共赢：服务提供方（政府业务部门或社会企业）可获得初始资本启动产品生产和服务供给；投资方可获得社会影响、履行社会责任及经济回报；第三方审核加强了项目透明度和结果真实性；结果型投资者依据成果支付转移了投资风险。

　　最后，激励管理创新。社会影响力的量化测量意味着对那些旨在解决社会问题的产品和服务的绩效（即目标关联性、成本、产出、结果和影响）进行量化和估值，并发布绩效信息。政府可以据此建立购买服务的标准体系和价格体系，实现绩效监管或完成投资决策；投资者可以据此确定合理的投资回报率，为资源的合理配置提供决策的信息基础；服务提供商可以在实现了绩效目标的前提下，通过技术革新、管理创新等手段，将企业家精神引入公益事业和公共服务提供中来，节约成本的同时还提高了服务质量。

　　公开成本约束是社会影响力债券激励创新的关键。比如英国政府建立了公共服务的单位成本数据库（Unit Cost Database），囊括了犯罪防治、教育和医疗等数百项公共服务的单位成本数据。通过建立成本数据库和绩效信息数据库，可以深化公共服务需求显示、购买、评估、付费和监管等环节的分工，为政府转变职能，向社会和市场分权提供了基础，从而有助于提高了整个社会的运作效率。

　　社会影响力投资在中国方兴未艾，它不仅是一种全新的融资机制，更是一种新型城市治理工具。它以城市治理的协同理念、资金运作的伙伴模式、结果导向的资源配置机制以及可量化的影响力测量，成为推进城市治理体系和治理能力现代化的重要力量。

　　（第一作者系中央财经大学政府管理学院副教授）

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　　21世纪，伴随全球经济社会的快速转型，世界范围内的城市病呈高发之势，人口拥挤、贫富两极分化、交通堵塞、公共卫生恶化及资源短缺等社会问题和环境挑战，日益成为各国城市发展的瓶颈。

　　要有效应对和解决这些城市治理难题，需要大量资金投入，而据二十国集团（G20）成立的全球基础设施中心（GIH）估计，到2030年世界范围基础设施投资市场将存在10至20万亿美元的投资缺口，而每年的投资需求约为2万亿美元，其中半数资金需求无法得到满足。政府、市场和第三部门作为社会问题解决的三种传统方案，共同面临着理念困顿、资金瓶颈、激励乏力和绩效不彰等难题。作为对传统解决方案的超越，社会影响力债券应运而生，成为新时期城市治理的新工具。

　　社会影响力债券已扩展至多国

　　社会影响力债券虽以债券为名，但本质上属于非典型债券，其结构设计更似于期权性质的结构性商品。当社会问题达到预设效果致公共预算节约时，政府履约付款并奖励一部分利润，而当社会问题未达到理想目标时，政府不付款，投资者的原始资金甚至可能全部亏损。明确的社会目标、跨部门协作机制和为成功支付成为社会影响力债券的典型特征。

　　2010年，全球首批社会影响力债券--彼得格勒社会效益债券发行于英国，英国剑桥郡彼得格勒镇（HMP Peterborough）为解决刑满释放人员再犯罪率高企的社会问题，成立于伦敦的非盈利机构“社会金融”（Social Finance,SF）启动了全球首个社会影响力债券试点。该债券从17家基金会募集约500万英镑（约合4800万元人民币）作为起始资金，用于投资“彼得格勒”项目，交付具有专业干预犯罪经验的公益组织圣吉尔斯信托（St Giles St Giles Trust）作为资金执行方使用。最终，项目实施有效降低了彼得格勒地区刑满释放人员的再犯罪率，提升了城市治理水平。

　　自在英国率先实践以来，社会影响力债券迅速扩展至美国、加拿大、墨西哥等世界多个国家。截至目前，全球已发行60余单社会影响力债券，募集资金约2.16亿美元，除用于解决城市治安问题外，还涉及社会保障领域。

　　2016年12月23日，中国首单社会影响力债券——山东省沂南县扶贫社会效应债券在全国银行间债券市场成功发行。该债券采取非公开定向发行方式，募集金额为5亿元，期限10年，专项用于沂南县扶贫特色产业项目、扶贫就业点、扶贫光伏电站、扶贫公共服务和基础设施配套等“六个一”扶贫工程，预计惠及人口将覆盖当地125个贫困村的2.2万群众。这种通过债券工具吸引民间等社会资本参与城市社会问题解决的探索，开创了中国金融创新和社会创新的先河，值得深入研究其工具机理。

　　城市治理新工具

　　历经30多年改革开放，中国在社会经济建设方面取得长足进步，但日趋严峻的社会问题和巨大资金缺口之间的根本性矛盾，要求城市治理者采取新的战略、理念、创意和机制来应对解决。山东省沂南县扶贫社会效应债券对加强市场和第三部门优势互补具有重要作用，是城市治理发展到现阶段的新革命，其变革意义集中体现在以下几个方面：

　　首先，城市治理的协同机制。政府、市场和社会组织在应对社会顽疾时存在组织边界的分割，而社会影响力债券的出现融化了组织间强大的边界，较好地矫正了政府、市场和第三部门在社会领域的失灵问题。山东沂南扶贫社会影响力债券体现了多元主体基于协商合作的协同治理机制：就债券投资方而言，沂南债券的定向投资方为政策性银行和商业机构，区别于国外影响力债券资金多是公共属性的资本；就服务提供方而言，沂南县“六个一”扶贫工程由政府具体实施部门负责社会产品和服务的有效供给，有别于国外社会企业、社会组织提供方的形式；参与主体方面，不仅包括传统的权威主体，即国家和政府，还涵盖市场机构、商业银行和非盈利社会组织等新的治理角色。

　　其次，资金运作的伙伴模式。从筹资生态链考量，社会影响力债券发生于筹资者与投资者双方，但债券发行、投资者注入资金、服务者使用资金和购买社会项目需要系列转化和资金运作过程。沂南县立足脱贫攻坚的民生需求，依法与债券发行方签订了“六个一”扶贫工程政府购买服务协议，约定在存续期内定期向债券发行方采购扶贫服务；同时，沂南县城乡建设发展有限公司作为债券发行方和项目管理方，向5家定向投资机构筹资5亿元，由青岛银行和中国农业银作为主承销商，由沂南县“六个一”扶贫工程部门作为资金使用者和生产者提供社会公共产品和服务；此外，中国扶贫协会作为债券募集资金扶贫效果第三方评估机构对项目的社会效益进行评估；最后，沂南县人民政府作为结果型购买者根据第三方评估效果实行阶梯定价、购买支付。这些分布于供给侧、中介方和需求侧的各类机构形成的多伙伴治理关系，构建了资金流通更公平、效率且可持续发展的创新生态。

　　第三，影响力测量的量化。作为一种“为成功付费”的新型筹资模式，社会影响力债券收益水平与社会效益挂钩。为了核算这类综合性的成果指标，债券投资者或项目管理方通常会聘请相对客观中立的第三方对对服务提供者提供产品和服务的绩效（即目标关联性、成本、产出、结果和影响）进行量化和估值。对公共产品和服务影响力的量化测量是社会影响力债券的关键。

　　山东沂南县扶贫社会影响力证券中，中国扶贫协会作为第三方机构评估债券资金扶贫效果，债券收益根据评估结果相应浮动，浮动区间在3.25-3.95%之间。这种基于成果支付的结果导向，以创新、严密的合作形式达到多方的共赢：服务提供方（政府业务部门或社会企业）可获得初始资本启动产品生产和服务供给；投资方可获得社会影响、履行社会责任及经济回报；第三方审核加强了项目透明度和结果真实性；结果型投资者依据成果支付转移了投资风险。

　　最后，激励管理创新。社会影响力的量化测量意味着对那些旨在解决社会问题的产品和服务的绩效（即目标关联性、成本、产出、结果和影响）进行量化和估值，并发布绩效信息。政府可以据此建立购买服务的标准体系和价格体系，实现绩效监管或完成投资决策；投资者可以据此确定合理的投资回报率，为资源的合理配置提供决策的信息基础；服务提供商可以在实现了绩效目标的前提下，通过技术革新、管理创新等手段，将企业家精神引入公益事业和公共服务提供中来，节约成本的同时还提高了服务质量。

　　公开成本约束是社会影响力债券激励创新的关键。比如英国政府建立了公共服务的单位成本数据库（Unit Cost Database），囊括了犯罪防治、教育和医疗等数百项公共服务的单位成本数据。通过建立成本数据库和绩效信息数据库，可以深化公共服务需求显示、购买、评估、付费和监管等环节的分工，为政府转变职能，向社会和市场分权提供了基础，从而有助于提高了整个社会的运作效率。

　　社会影响力投资在中国方兴未艾，它不仅是一种全新的融资机制，更是一种新型城市治理工具。它以城市治理的协同理念、资金运作的伙伴模式、结果导向的资源配置机制以及可量化的影响力测量，成为推进城市治理体系和治理能力现代化的重要力量。

　　（第一作者系中央财经大学政府管理学院副教授）